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标题: 【公青论坛-晓林专辑1】吴晓林、李咏梅：治理研究的中国图景及其“中国化”路径 （20150707） [打印本页]

作者: abooooooo 时间: 2015-11-12 16:29
标题: 【公青论坛-晓林专辑1】吴晓林、李咏梅：治理研究的中国图景及其“中国化”路径 （20150707）
治理研究的中国图景及其“中国化”路径[①]
吴晓林李咏梅
（中南大学，湖南长沙 410083）

[摘要]传统语境下的治理就是“治国理政”之意，新中国成立以来，治理的语义经过了“物质环境的整治”向“社会负面现象的综合管控”的转变。20世纪初，国内治理研究掀起第一波；随着国家治理现代化的提出，“第二波”治理研究已经蓬勃展开。研究发现，治理研究存在着重分析治理理论本身的“本体论”与侧重分析治理实践的“方法论”两个取向。先后形成了城乡治理、公共管理、和谐社会、社会管理、国家治理等十个研究热点；在“中国化”方面，在“城乡治理、项目治理、运动治理、治理评估”等领域有所创新。但是，国内治理研究还有诸多缺陷：第一，隐含着一种“捕获性逻辑”，倾向于引入、嫁接或剪裁新理论、新热点，缺乏深度；第二，呈现出“选择性研究”的特征，要么局部放大治理理论中的某个方面，要么扎堆于微观现实，缺乏宏观关怀；第三，思辨性研究占据主流，缺乏实践检验。在国家治理现代化的语境中，国内的相关研究势必应当探索治理理论的“中国化”边界，做好立足于中国治理实践的“过程性研究”和“差异性研究”。
[关键词]治理研究；国家治理；中国化路径
原载：《湖南师范大学社会科学学报》2015年第4期。

1989年，世界银行赋予了Governance一词治理的概念。在不到10年的时间，中国大陆学界就对其进行了引介，随后成为国内政治学、行政学研究的一个重要范式。实际上，治理一词在中国早有应用。一些学者试图从中国传统寻找“治理”的“亲缘关系”。例如，《荀子》（莫不治理，则公道达而私门塞矣）、《汉书》（壹切治理，威名远闻）、《孔子家语》（使官府治理，为之奈何？）中就已经有了“治理”一词。很显然，传统语境中的“治理”就是统治和管理的意思，与学界现在理解的治理语义并不一致。那么，治理是如何更新了语义体系，进而进入中国学界和实践的？中国的治理研究谱系是如何演进的，继而，在国家治理现代化的语境中，治理研究应当如何做好“中国化”这篇大文章，是本文的研究问题。
一、中国治理研究的正本清源
这里主要以中国知网和中文社会科学引文索引（cssci）所收录的文章，来考察中国治理研究的缘起。
（一）从物理环境的“整治”到社会负面现象的“管制”
从知网的检索来看，以“治理”为标题的文章在1949年就已经出现了。但是，一直到上世纪五六十年，此类文章大多以治理黄河、水土治理、流域治理为主。从CSSCI数据库可以发现，1960年代至1980年代出现的所谓“治理”研究，要么是以“政治理论”为标题，与治理并不搭界；要么以 “三废治理”为标题，本意是从“硬技术”层面寻求应对物化环境的方法。也就是说，在1990年之前，治理大多时候是“对物质环境的整治”之意，这些研究大多从属于“农业科技”和“工程科技”学科。
从CSSCI收录的文章（见表1）来看，自1980年开始，人文社会科学的研究开始占据主流，其中经济与管理学科的研究占主要部分。1980年到1999年，经济与管理学科收录的文章占所有人文社科类文章的76.1%，大多以“治理经济秩序”、“治理通货膨胀”为主。2000年以后，企业治理、公司治理的研究占据了经管学科收录文章的主流。因为经管学科中的“治理”与政治学和行政管理意义上的治理并不一样，接下来的研究将主要以CSSCI期刊中收录的“非经管”类人文社科文章（以下简称“社科类”）为样本。
表1 CSSCI收录以“治理”为篇名的文献

年份	自然科学	人文社科	经济与管理	非经管学科的人文社科
1960-1969	0	3	0	3
1971-1979	23	2	0	2
1980-1989	144	590	413	177
1990-1999	283	1515	1188	327
2000-2014	2259	15218	8084	7134

注：自然科学包括基础科学、工程科技Ⅰ辑、工程科技Ⅱ辑、农业科技、医药卫生科技、信息科技
人文社科包括：哲学与人文科学、社会科学Ⅰ辑、社会科学Ⅱ辑、经济与管理（搜索日期为2015年 7月7日）
从社科类文章来看，1980年之前大部分以治理黄河为标题；1982-1988 年，则以“综合治理”的文章为主，此类文章占了样本文章的73.9%；1988--1990年，“治理整顿（经济环境）”成为一个新兴主题，但在1991年之后逐渐退出研究舞台；1990年后，治理为研究开始丰富化，与治理对应的词汇涉及“犯罪、高校、民族区域、边疆、腐败”等等。从学科领域来看，2000年之前治理研究，大多从属于法学、社会学和经济学等学科（见表2），其本意是“对社会负面现象的综合管控”。
表2 人文社科类（不含经管类）CSSCI期刊收录的治理文章（篇）

时段	总数	主要研究内容及数量	研究领域	关键节点和事件	语义
1979-1982	5	治理黄河 5	—	—	管制、管理、控制
1983-1988	134	综合治理 99	法学	1981年，中央政法委提出：搞好社会治安，必须各级党委来抓，全党动手，实行全面综合治理。同年6月，中共中央转发此次会议纪要通知，明确了社会治安综合治理的方针。 1982年，中共中央在《关于加强政法工作的指示》中再次要求：必须认真落实综合治理方针。	强调系统性、过程、综合性
1989-2000	421	综合治理 135 治理犯罪 29 治理整顿 52 企业公司治理 29 治理腐败 27	法学社会学经济学政治学	1988年9月底，中共十三届三中全会，批准了中央政治局提出的治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的指导方针。 1991年2月19日，中共中央、国务院作出《关于加强社会治安综合治理的决定》

总体而言，2000年前中国学界对“治理”的理解，经历了两个阶段。1980年代以前，自然科学界将其理解为“技术层面的整治和管控”；1980年代之后，人文社科界开始掌握“治理”的解释权，人们虽然仍将治理视为解决或管控社会负面现象的过程，特别是以“社会治安综合治理”和“治理经济（不良）环境”为主要研究对象，但是突出了治理的“系统性、综合性的管理、管制过程”，尽管如此，政府系统之外的主体力量并未得到重视。
（二）治理理论的引介及其扩散
中国大陆对“Governance”一词的引介始于1995年左右。部分学者最初将其翻译为“治道”，他们认为，治道比传统的“统治”等概念更为优越，因为它更动态、更具体，也因此免受意识形态争论的困扰[②]。因而避谈“政道”，主要从“权力的运用”层面来抽象西方公共管理变革，希望通过“治道”（治理术）变革影响中国公共管理实践。毛寿龙的解释则强调了政府对市场机制的应用 [③]。这种理解虽然有一定的道理，但是，只针对市场机制的应用而忽略社会力量的作用，就片面理解了“治理”的本意。在“新公共管理运动”这样时髦的词汇面前，“治道”并没有获取足够的吸引力。
1997年，徐勇教授将90年代流行起来的“Governance”译为“治理”，强调“治理”的“非强制性、统治性”涵义。尽管他部分纠正了“治道”的偏差，引入了社会互动的词汇，但是并未对“治理”并未做出明确的界定[④]。1999年，除了《国际社会科学》和《马克思主义与现实》杂志陆续发表几篇治理研究的译文，俞可平先生的《治理和善治引论》一文，也首次在国内展示出“治理”的全貌。该文与其发表于2002年的《全球治理引论》一文，成为国内治理研究引文频率最高的文章（见表3）。“治理与统治在权威主体和权力运行方向上的区别，前者为单一的政府机关，而后者则更加多元；前者自上而下，后者总是自下而上”[⑤]，开始更新国内学者对治理的认知。同年，唐贤兴发表的《全球治理》一文，则介绍了刚刚兴起的“全球治理”理论，并对其进行了否定性的反思。[⑥]
表3：治理研究领域的高频引用文章列表

排序	篇名	作者	刊名	年/期	被引	下载
1	全球治理引论	俞可平	马克思主义与现实	2002/01	952	7008
2	治理和善治引论	俞可平	马克思主义与现实	1999/05	805	4886
3	县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换	徐勇	江苏社会科学	2002/02	551	3824
4	治理和善治：一种新的政治分析框架	俞可平	南京社会科学	2001/09	521	5915
5	我国城市社区治理模式:发展演变与制度创新	魏娜	中国人民大学学报	2003/01	443	5386
6	公司法人治理结构的当代发展——兼论我国公司法人治理结构的重构	马俊驹聂德宗	法学研究	2000/02	437	2503
7	从新公共管理到整体性治理	竺乾威	中国行政管理	2008/10	380	5736
8	从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析	渠敬东；周飞舟；应星	中国社会科学	2009/06	337	7906
9	治理中的伙伴关系：政府与非政府组织间的合作	王华	云南社会科学	2003/03	290	3089
	10	美国独立董事制度与德国监事会制度之比较——也论中国公司治理结构模式的选择	彭真明江华	法学评论	2003/01	270	3326

索引时间：2015年7月7日
治理理论一经引进国内，便迅速捕获了政治学、行政学学者的眼光。2000年，CSSCI期刊收录的54篇人文社科类文章中，还仅有3篇符合“治理”的本意，其他文章大多仍从属于“治国理政”、“管控、统治”等意涵。2001年起，符合治理本意的文章就已经占据主流，到2014年，符合治理本意的研究则占了所有文章的74.4%（见表4）。
表4:2001年以来人文社科类（不含经管类）CSSCI期刊收录的治理文章情况（篇）

时间	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
总数	60	95	97	127	184	235	296	337	343	405	409	471	471	481
是	30	40	55	78	117	175	222	259	279	313	299	368	372	377
否	30	55	42	49	67	60	74	78	64	92	110	103	99	104

注：“是”代表符合“治理本意”，“否”则反之。
二、本体论层面的治理研究
2001年之后，国内治理研究掀起“第一波”，并且隐约出现本体论和方法论的两类研究。在本体论层面，学者们将“治理”视为一种理论模型，或者加以褒扬、或者加以批判，或者进行修补和嫁接。这批研究者还原治理理论的哲学基础和社会背景，分析治理理论本身的优点和缺点。
（一）挖掘治理产生的背景及其价值
治理理论的最初引介者，引用和梳理了西方学者对治理的概念，并且将其视为一种新的政治学、行政学范式。学者们在认同治理“元理论”，即：在主体上，政府与市场组织、社会组织之间相互合作依赖；在过程上，通过成员之间的互动、沟通、合作来完成对公共事务的管理[⑦]的基础上，挖掘了治理兴起的背景。他们认为，西方治理理论的兴起大致有国内和国际双重影响。在国内层面，西方国家“在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效”，并且认为有效的治理可以弥补国家与市场的失灵”[⑧]。二战之后，西方福利国家效能低下，政府失败问题日益显著[⑨]，市场机制也会造成分配不公、外部化、失业、市场垄断等失灵现象。与此同时，众多社会组织集团迅速成长，具有参与治理的需求和基础。在这种情况下，整合“传统的两分对立论（例如国家社会二分、国家市场二分）形成新的认知结构”，才能真正走出市场与政府的两难选择境地[⑩]，因而，治理的出现是一种对国家传统的官僚制和市场形式的批评的回应[11]。在国际层面，全球化和信息化的影响遍及全球，同时模糊了公共部门和私人部门的界限，许多跨国公司和跨国组织超越主权国家，他们的规则和价值影响社会发展的走向，并且形成了一些新的公共管理问题与主体，甚至“决定了当代地方治理的目标和行动方向”[12]，挑战传统的管理权威和治理结构。
基于对这种新理论的新鲜感和起码的认同，国内学界阐述了治理理论的正面价值：从学科发展方面，“治理提供了新的分析视角和范畴，例如，它将作为民间参与网络和互惠信任关系的‘社会资本’引入治理分析，着眼于政府与公民的合作网络”，它“破除了传统的两分法思维”它包含了制度分析、经济分析和文化分析的许多内容，同时又在相当程度上克服了其他方法的缺陷” [13]，在分析政治发展时，比其他方法更加全面；在实践层面，治理强调国家与公民的合作，对于改善国家与社会关系、“寻求善治的制度平台，转换公共政策制定模式，摆脱市场化进程中公共管理的低效甚至多方面的失败” [14]，有十分重要的借鉴意义。因为治理比统治更加包容和宽泛，并且在意识形态上姿态稍低，学界认为“这些理念在哲学的层面上有助于突破把政府看作社会管理唯一主体的观念，从而为社会各方共同参与、共同管理提供观念上的支持”[15]，甚至认为治理可以被视为走向复合民主的一种现实路径。 [16]
（二）治理理论的反向性反思
在正面引介治理理论的同时，国内学者并不避讳治理本身的缺陷。大致来看，国内学者从“理论本身”和“运行过程”两个方面，对治理理论提出了警惕。
一是，治理理论本身内含的缺陷。其中最大的缺陷在于治理理论始终无法回答“国家”这个元主体的地位，在强化和弱化国家公共权威两个方面“徘徊不定”。俞可平先生就指出：“治理也不可能是万能的，它不能代替国家而享有合法的政治暴力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。”[17]杨雪冬在较早的时候也指出“把‘治理’放在国家‘彻底中立’或者‘完全不起作用’的背景下来讨论，对公民社会和市场的作用过度夸大，对于发展中国家来说，这是非常有害的。”[18]王诗宗认为治理理论在主张“国家的回退”与“向国家的回退”之间首鼠两端，以致在将政府请回来时，也可能将其痼疾再次带回来，从而导致理论的一贯性受到损害；此外，即使公民直接广泛参与了决策过程，还存在着在让政府更加有责任感的过程中怎样协调代议制民主和直接参与式民主的功能基础的难题。[19]张康之教授就质疑，“中心-边缘”的治理结构依然是一个不平等的体系，无助于民主的实质性实现。[20]郁建兴和刘大志认为治理理论中存在使社会非政治化的潜在危险，很可能染上后现代主义反政治、无政府之类的相关毛病。[21]
二是，治理在运行过程中的困境。学者们最为担忧的是，在强调跨国治理过程中，因为主权国家和政府的权威相对下降，“客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持”。[22]在唐贤兴看来，所谓的有效治理和全球治理，非但缺乏基本的条件，而且是一个根深蒂固的欧洲中心主义概念。特别“是在国家主权弱化的同时，有效的国际制度规则并没有被及时地创造出来……只不过是一种隐藏在理想主义外衣下的新自由主义”。[23]还有学者担忧，治理在解决老问题的时候又会带来诸如主权政府削弱，“大公司占据历史舞台中心，政府与社会的紧张关系无法得到协调和裁决”等新问题[24]。
在一般层面，学者们指出了治理运行的内在困境：合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、可治理性与灵活性的矛盾、责任和效率的矛盾[25]。杨雪冬在一开始就担忧：在缺乏制度基础时，如果过分地夸大治理的效用，则可能破坏正在进行的现代制度建设。特别是，“本来就职能划分不明确的政府机构推诿责任和争夺利益，公民社会和市场运行中出现某个强势集团，利用自己的资源基础，导致效率压倒了公平，从而牺牲某些弱势群体”[26]。杨光斌进一步指出发展中国家产生前述问题的根源在于：被发达国家“市场原教旨主义”和“民主原教旨主义”所害，不顾条件的实行了民主治理转型[27]。人们还担心，由于社会系统中的每个单元都有“自身独特运作的逻辑，治理网络中不确定性和机会主义的增加[28]，也可能因为大量吸收私营管理的技术，导致公共行政与管理的公共性衰落。[29]总体而言，治理过程中存在几个内在紧张[30]：一是逻辑紧张，政府、市场与社会分别蕴含“命令—执行”逻辑、“自治与利益”逻辑和“协商”逻辑，治理机制缺乏整合驱动力[31]；二是角色紧张，治理责任分散，权责很容易不对等；三是权限紧张，公共事务会不断地侵蚀私人领域。
（三）新理论的引介与嫁接
通过文献统计软件Citespace对“突变词”的分析，可以发现：2001年以来，中国内地治理研究的内容不断丰富化（见表5）。先后有公民社会、协同治理、合作治理、网络治理、整体性治理、协商民主等新兴的理论，进入治理研究图谱，更新了治理研究的生态。
表5  CSSCI收录治理文章的高频关键词突变情况

注：这里所挖掘的是引用强度“strenth”超过5的关键词
从时间序列来看，2004年，CSSCI收录的治理文章中出现“网络化治理”和“区域公共治理”的文章，提出网络状公共治理的假说，介绍政策网络治理的理论框架[32]，2008年以后，网络治理在学界得到相应的重视[33]，区域公共管理的研究者则力图摒弃传统的“内向型行政”或单边行政，将区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围[34]。并且主张运用“府际治理”理论来协调地方政府关系，解决官僚制和市场失灵的两难困境。[35]2008年，竺乾威教授引介了整体性治理理论，主张政府内部机构运作和管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合[36]，2010年后整体性治理引起学界重视，至今热度不减[37]。相比之下，协商民主和社会资本理论虽然被较早地引入，协商治理被视为“一种治理的民主范式变革”和“公共管理体制改革的目标模式”[38]，社会资本则被认为对于促进社会自组织发展、加强社会成员交往和信任、提高社会成员集体行动能力，继而增强社会治理具有推动作用[39]，但是二者的研究热度和强度并不大。协同治理、多中心治理同样于2008年进入CSSCI文献库，但是研究热度并没有得到持续，只是被应用于府际关系[40]、城乡基层治理[41]和区域性公共事务治理[42]等有限领域。
（四）治理达成的条件分析
在对治理理论本身进行界定的基础上，学者们从不同角度解释了治理达成的条件。首先，从主体来看，国内学界对公民社会、非政府组织和政府的研究保持了相当的强度，例如，公民社会的研究自治理进入中国内地就是一个热门的关键词，政府在治理中的角色和定位，也保持了数年的热度；非政府组织、第三部门的研究，成为一个有独特生命力的领域。学者们认为“公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治”[43]，因而“应当培育市民社会和中介组织”；此外，政府必须“重塑角色”[44]，建构有限政府、法治政府和分权政府[45]。其次，从过程上来看，政府与公民双向互动、讲究治理工具的有效性，是学者们关注的重点[46]。另外，有些学者关注到环境变量对治理有效性的影响，他们认为“不同的社会环境对治理理论的运用会产生不同的效果。[47]
三、方法论层面治理研究的图谱
方法论意义上的治理研究更多地把“治理”当作特殊方法，用以研究不同区域、不同领域的治理实践，这个层面的治理研究在中国内地占据主流地位，但此类研究的核心往往并非治理本身。在关键词共现图谱中，可以清晰地发现，公共管理、社会治理、村民自治、公共权力、治理模式、非政府组织、全球治理、地方政府、政府规模、治理结构、治理模式等相继成为治理研究的主要内容（见表5、图2）。

图2  CSSCI收录的人文社科类文章的关键词突变情况（cited references）
（一）“透镜化”与“标尺化”研究
很多方法论层面的治理研究，将治理理论作为理想的“透镜”或“标尺”来衡量中国实践，或者用以作为改良中国实践的“药方”。从时序来看，官方推动的改革，总能很快地进入治理研究的图谱。大多学者并不着力于分析治理理论在中国的适用性，而是着力分析中国实践的不足，进而提出向治理理想迈进的方向；或者褒扬中国的改革实践趋向于“治理”的本质，是一种理想的改革。在这方面出现了十个热度较高的研究领域。
一是，基层治理热。因为遍地可拾的“素材”，乡村治理和城市社区治理研究是治理研究中两朵鲜亮的浪花。在乡村治理方面，甚至涌现出所谓“华中学派”；社区治理方面的研究也遍地开花。但是由于二者都包含过多的复杂性，乡村建设与乡村治理、社区建设与社区治理、社会自治与国家管理等交织在一起，因而在具体的研究中，治理的权重并不十分突出[48]，与其说是“治理研究”，不如说是“综合研究”。
二是，公共管理热。2001年6月15日，中国行政管理学会与北京行政管理学会、北京行政学院联合举行了“治理理论与中国行政改革”研讨会。来自中国社会科学院、中央编译局、北京大学、清华大学、中国人民大学、国家行政学院、北京行政学院等十多个单位的学者参加了研讨。本场会议的召开，对于“治理范式”的应用起了推动作用。
三是，公民社会（包括第三部门、社会组织）热。公民社会的再度流行与治理理论的兴起几乎是同步的。治理理论实际上隐含了一个有积极能量的公民社会场，没有一个理性的公共领域，治理就很难成行。公民社会对治理的重要性一开始就得到了重视，学者们认为：“公民社会组织广泛参与到发展项目之中，可以极大地弥补国家能力的不足，并促进以官民合作为特征的治理和善治”[49]。因而培育具有自主性和自治性的社会组织十分重要。[50]国内学者对公民社会既有总体上的描述和梳理，更多的进行了是对第三部门、社会组织等的具体化研究，并提出鼓励民间组织或者第三部门发展的政策建议。
四是，和谐社会热。2004年9月，中共十六届四中全会正式提出了“构建社会主义和谐社会”的战略目标，随后，学界将治理研究与和谐社会对接起来，自2005年到2009年，和谐社会是治理研究领域中一个具有很高热度的关键词。学者们赞同“公共治理具有‘公共性’与‘治理’的双重品质”[51]，认为良好的社会治理模式是网络治理的构建及和谐社会的基础[52]，因而政府需要调整治理模式[53]。
五是，地方治理、基层治理热。地方治理和基层治理在语义上有一定的重合，二者虽然包括城乡社区，但是与社区治理、村民自治等无所不包的研究取向不同，对治理的聚焦程度更高。与“地方治理正趋于取代地方管理”[54]的乐观判断不同，也有学者看到中国地方治理的不足，认为构建“政府主导—官民协同”的多中心社会公共事务治理范式，是可预见未来政府治理范式革新的目标取向[55]。因而开出了“以政府与社会合作机制解决基层政权政社分离改革各种瓶颈问题[56]，应对基层社会多元行动者并存的局面[57]、形成公私合作共同治理的[58]的药方。
六是，公共危机与群体性事件热。进入新世纪，国内群体性突发事件呈明显上升态势，各级政府及其相关部门对于群体性突发事件还缺乏行之有效的解决办法，给基层社会的安定也带来威胁，同时，2003年的非典危机和2008年以来连续几次大型地震等公共危机，促使这两个术语成为治理研究中热度较高的关键词。研究者希望从“应对”和“管理”上升为“治理” [59]，认为在对话和协商的制度平台上[60]，拓展公众利益表达、参与和获取渠道，引导群体性行动的有序与理性[61]，是治理群体性事件的出路；希望通过政府社会合作“共同形成公共危机管理的上下联动、网络应对的格局”[62]。
七是，大学治理热。这个内容大多是教育学者的研究，集中于讨论现代大学的治理结构，主张适应社会发展形势，构建行政权、学术权和决策权并行的权力机制，建立利益相关者的董事会治理结构，以及形成内外互动的监督机制等等。
八是，全球治理热。这个内容大多是国际关系学者的研究领域，学者们主要讨论新兴国际组织与全球治理的关系[63]、中国在全球治理中的作用和适应性、全球治理与主权国家的关系[64]等内容。
九是，社会管理和社会治理热。2004年，十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，随后，治理被当成社会建设和社会管理的理想工具。一些学者论证，“基于传统一元化社会管理体制的不适应性，社会管理必须走向适应新时代要求的社会治理模式[65]，培育社会治理能力、实行合作治理模式是社会管理的最佳选择。[66]十八届三中全会指出要“加快形成科学有效的社会治理体制”，进一步增强了社会治理的研究热度。
十是，国家治理热。2013年，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“推进国家治理体系和治理能力现代化”首次进入中共中央文件。这无疑为治理研究打了一针“兴奋剂”。有学者在感叹“治理终于得到中央高层重视”之余，甚至直指“国家治理能力现代化”是中国的第五个现代化[67]。北京大学、复旦大学和吉林大学成立“国家治理协同创新中心”并举办“国家治理与全面深化改革研讨会”，中国人民大学公共治理研究院举办“国家治理能力现代化与政府改革研讨会”。中央编译局依托《当代世界与社会主义》杂志、华中科技大学国家治理研究院依托《华中科技大学学报》组织研讨会并发表系列文章；《复旦学报》、《福建论坛》等杂志组织发表系列文章，使得国家治理的研究热度瞬间骤升。
（二）治理研究“中国化”的努力
随着西方著作的引进并日益获得影响力，治理理论本身的概念内涵和理论结构的本土化进程也逐渐加快[68]。一批学者更加关注和着力于推动治理理论的中国化和适应性研究。除了城乡社区治理以外，大陆学界在其他领域也有一些“中国化”的尝试。
一是，城乡治理。在所有中国化的研究中，社区治理和乡村治理的研究是最接地气的。这两个领域的学者较多地采用实证主义的研究方法。在乡村治理研究领域，学者们提出了一些中国化的分析框架，突破了原来“乡政村治”的村民自治图式，认为“任何孤立或单项的乡政改革很难取得实质性成效”，演化出“县政-乡派-村治”、“乡派镇治”等理论图式[69]。社区治理研究者则常被决策者邀请直接参与社区治理改革，例如“居站分离、议行分设”等等几乎就是学者们的智慧。在城乡社区治理领域中，学者们并不过度主张“社区共同体”的建设，而是看到转型期中国大陆特有的国情，看到“国家无涉”预设之下城乡治理的“虚妄性”，因而大致认同：城乡社区治理既是社区自治过程，又是国家政权建设的战略空间，既是国家对基层社会的整合，也是社会整合和治理方式的转变，[70]最终可能导致基层政权内卷化的风险[71]。因此，有学者主张在国家治理的视野内观察城乡社区治理，提出“行政管理与基层群众自治有效衔接”的课题[72]。
二是，项目治理。2009年，在反思中国改革开放三十年历程的基础上，有学者提出“技术治理”的概念，力图提供经验研究的原假设。他们认为：“进入新世纪后，改革前的总体性支配权力为一种技术化的治理权力所替代”。 [73]作者只是模糊地将技术治理与“中央政府财政支出的专项化与项目化”等关联起来。随后，作者探讨了“项目治理体制”，意即：通过国家财政的专项转移支付等项目手段，是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式[74]。作者连续性的工作，力图从央地关系、资源配置和治理技术三个维度提出了分析中国社会治理的框架，继而引发了学界的诸多引用和讨论。《中国社会科学》于2013年再次刊发“项目化治理”的相关文章，讨论了上级政府依靠项目调动基层政府，进而重构行政体制的问题[75]。
三是，运动治理。尽管大多数学者认同：运动式治理存在“政治领域对行政领域的侵越，精英权力对制度权力的侵越，非常态化对常态化的侵越”等诸多困境[76]。但是包括严打、专项整治在内的各项突发性、高度动员的、“运动型治理俨然已成为政府治理公共事务的常见模式”[77]。因而开始正面评价运动治理，他们看到通过运动式治理可以实现国家权力的再生产与再扩充，确保政治秩序合法性的延续与维系、应对常规官僚制的失败、弥补政府动员能力不足[78]，认为：由于在一定程度上满足了国家治理的基本目标，运动式治理很难在政策工具中被摒除[79]，国家治理甚至陷入了“常规式治理运动化和运动化治理常规化的双重困境”[80]。在此基础上提出应该对运动式治理持“有限否定”的价值取向，选择“类型化承认”的价值判断。[81]
四是，治理评估。在引介治理理论之初，俞可平先生就曾经提炼过善治的几个标准。2004年起，有学者开始提治理的制度绩效问题[82]，此后陆续有学者力图为中国治理评估提供理论指引[83]。2008年，由中央编译局主办的“国际经验与中国治理评估框架”会议，启动了中国化治理评估的研究。在会议上，包国宪在多年政府绩效评估研究的基础上，使用主观指标法提出“中国公共治理绩效评价指标体系”[84]；有学者从政府过程的角度提出了包含“竞争、成本、能力、透明、公平公正、时限、效率、质量、责任、创新、环保、效果、满意度”等13个维度的“治理评估通用指标”，以及研制了包括“公民权利、公共服务、治理方式”三个维度的“中国省市公共治理指数”[85]。俞可平先生力图提出“一个具有明显中国特色的治理评估框架”，他认为必须关照中国与公共治理有密切关系的重大国家发展战略主要包括（科学发展、政治文明、和谐社会、小康社会、新农村建设、服务型政府、创新型国家和生态文明）等纳入治理评估框架，进而提出包括党内民主、社会稳定、公共服务在内的12个指标。[86]何增科教授在梳理国内外治理评估体系的基础上，提出三套不同的公共治理评价指标体系。[87]虽然说上述这些指标体系大多是“原则性的纲要，离具体的测评指标还有较大的距离”[88]，但是毕竟代表了治理评估研究中国化的进步，一些国外评估中无从涉及的中国化指标（例如社会稳定、党内民主）被纳入进来了。
四、国家治理方法论的登场与“治理研究”第二波
十八届三中全会提出的“国家治理体系与治理能力现代化”的主题，既是执政党对学界长期呼吁的一种重视和吸纳，也为学界的研究提出了新的方向。中国内地的治理研究由此进入了第二波，“国家治理”研究一时间成为研究时尚。
（一）广义层面的国家治理研究
大多学者将国家治理体系与治理能力现代化视为相辅相成的关系，并且在一般意义上推销自己的观点。在他们眼里，“国家治理”这个词汇不需要多加说明，只是表明国家对治理的重视[89]，他们因而只是从总体上讨论了国家治理能力现代化的要素。在房宁教授看来，“中国大的方针路线、方向都有了，国家治理现代化就是要具体化，基础是要科学化与技术化，也就是要对全民个人信息和财产活动进行全程监管，继而实行对整个国家的现代治理”[90]。有学者并不着眼讨论国家与其他组织的地位问题，而是将国家治理的主体理解为包括党政组织和其他社会组织、公民在内的主体体系，并且将各个主体之间“权责利的对等”视为国家治理现代化的要求[91]，主张协调好主体间关系，提高各类治理主体能力[92]，从一元化治理走向网络型多元治理模式[93]。认为衡量国家治理现代化的标准是：基本制度符合时代潮流，组织架构符合现代理念、且能够及时解决治理难题，成本相对较低，而效能相对较高。[94]有学者直接探讨党的执政能力[95]、制度建设[96]、公平化[97]等某一方面对国家治理现代化的意义。
（二）狭义层面的国家治理研究
狭义的国家治理研究是指，研究者将当下的国家治理理解为“国家的治理”，将治理主体有意无意地定位于国家。例如，有学者将后发展国家的治理能力理解为汲取能力、再分配能力、强制能力、建制能力和协商能力的组合体[98]。王绍光对国家治理的论述仍然囿于自己过去的研究框架，将其与“国家能力”直接对等起来[99]；刘建军的分析颇有新意，他从一般属性、国别属性和任务属性来理解现代国家治理体系所具有的通约性和差别性，并且指出：国家治理体系现代化永远处于改进和调整之中，[100]实际上也是将国家治理理解为“国家的治理”。
除了无意识地将国家治理视为“国家的治理”以外，一些学者从剖析现实的角度，将执政党所理解的国家治理给勾勒出来了。唐亚林教授在剖析既有文件政策和治理实践的基础上指出：“作为方法论的国家治理的限度体现在将治理局限于治理技术和治理机制层面，局限于作为激活既有制度体系的发展空间的运作手段层面。国家治理体系是在执政党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。”[101]持同样看法的还有徐勇、叶庆丰、杨光斌等学者，他们认为国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，[102]在何增科看来，“国家治理的概念继承了国家统治和国家管理概念的某些要素强调合作管理中专业性和职业化的重要性等，另外，国家治理的概念又有凸显国家责任的独特性”；在叶庆丰看来，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是“全面深化改革”的总目标，因此可能还是要把“国家治理”理解为“中国范围内的治国理政”[103]。杨光斌教授则认为，西方的治理主要体现在社会、市场层面，以“社会”为中心，中国的治理主要强调的是治国理政，建设有能力的有限政府是其主要任务[104]。
五、结论与讨论
治理理论被引介进中国内地以后，经由学者们的持续努力，已经成为政治学、行政学的一个重要范式，而且进入执政党的施政蓝图。这里总结一下国内治理研究的特点，并进行相应的讨论。
（一）捕获性逻辑：治理研究横向扩展多于纵向提升
总体来看，国内方法论意义上的治理研究远多于本体论层面的研究，占据绝对主流地位。但是，二者均存在“捕获性逻辑”的缺陷。
除了在治理引进初期，少数学者对治理理论保持适度的谨慎，进行治理理论本身的思考以外，本体论层面的研究较少。一些后来的所谓本体论研究，基本是立足治理既有的框架，捕捉新兴的理论更新或嫁接治理理论，遵循的是“A理论好，可以改造、服务或超越治理理论”的逻辑。整体性治理、协商治理、社会资本、多中心治理、合作治理的出场，基本遵循这种逻辑。这样的“理论更新”几乎隔几年都会“迸发”一批，但是真正有持久吸引力的、保持较高热度的并不多。
方法论层面的研究则更显示出逻辑上的粗放。其研究不但受到执政战略和时政发展的高度影响，例如乡村治理、和谐社会、公共危机、群体性事件、社会治理、国家治理先后成为研究焦点（见表6），大多是受执政战略驱动；而且，大多采取的是“A不好，所以要应用治理理论”或者“要干好A，所以要应用治理理论”的简单逻辑。
表6  方法论层面治理研究的情况

政治社会事件	新的研究
2004年9月，十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”的战略目标	和谐社会，2005年趋热
2005年10月，十六届五中全会提出“完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”	乡村治理，2005年趋热
2008年以后连续几次大型地震等公共危机发生，群体性事件逐渐增多	公共危机与群体性事件，2008年趋热
2004年6月，十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；2012年11月，十八大继续提加强和创新社会管理	社会管理、社会治理，2012年趋热
2013年11月，十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”	国家治理，2013年趋热

上述两类研究，都展现出简单的“捕获性”逻辑。即：不深入治理理论本身机理，热心于捕捉新的理论或新的社会焦点，使用治理这面镜子或标尺，来映射或剪裁新理论、新热点。这样一来，研究范畴表面上是扩大了，实质上的水平却没怎么见提升。
（二）选择性研究：中国内地治理研究的核心特点
选择性研究是国内治理研究的一个核心特点，这不但体现在学者们对具体领域的选择上，也体现在理论上的局部选择。
其一，对社会实践的研究，扎堆于微观层面或者某一具体的领域。例如方法论层面上的研究，显示出十分明显的差异性。首先，对于中国整体的、全局性的治理体制与机制，缺乏宏大的关怀。地方治理（包括乡村和社区治理）研究，也囿于选择样本的单一性，局限于零碎化的总结。这样，即使是接地气的地方治理研究，也很难提炼出普遍性的、具有解释力的中国治理理论或分析框架。其次，对于治理研究“中国化”所提炼出的“运动治理”、“项目治理”等等，这样的初始性假设虽然能够生动地概括出某一治理领域的事实，但是往往局促于某一特别领域，将社会因素排除在外，实则仍然偏离治理的内核，说到底并非治理研究的范畴。
其二，对理论应用的选择，避谈治理价值偏重于治理工具的选择。治理是一个集公共选择、自由主义哲学基础，合作主义逻辑，多元互动机制为一体的综合理论[105]。但是，学者们在使用治理理论时往往要么局限于少数西方理论专家的论述；要么偏重于治理工具层面的研究，力图通过社会组织参与、公民参与、国家与社会互动这样的中性词来推动中国实践，对于产生这些行为和组织背后的价值避而不谈。此外，一些所谓的新理论，表面上具有超越治理理论的优势，实际上也只关照了治理的局部，例如，整体性治理聚焦于政府部门的内部整合，网络治理、协商治理聚焦于政府与社会关系，多中心治理、合作治理等则就是治理的语义重复。因而，可以说，国内在治理研究方面的成果，“是建立在对该理论内部不同学说体系进行高度选择的基础上的”[106]。这种实用主义的选择，有避开意识形态风险，最大限度推动社会发展的“自觉”，有限度地触碰了国家与社会互动的主题。但是，“这样的知识积累不利于全面理解存在于治理理论内部的复杂结构，也削弱了针对中国政治现状在理性选择基础上运用治理理论提出有效的政策建议的可能性。”[107]
（三）思辨性研究：中国内地治理研究的主流
除了少数学者在社区治理和乡村治理研究上，力图采用实证主义方法来解释中国治理问题以外，其他研究大多属于思辨层面，这当然有与国内学者力图跟上时代发展和在日新月异的理论大潮中，择一而用的立场有关。但是，恰恰也说明了国内治理研究者缺乏持久的、扎实的、深入的研究定力，因而，容易出现研究范畴不断扩展、理论深度逐渐稀释的情况。这样的研究大多停滞于“好与坏、是与非、应该怎样”的层次，谈优缺点的较多，谈为什么的少；谈应该怎么样的多，谈为什么这样的研究少；研究大多遵循“三段论”，不但没有研究问题，更缺少因果关系和逻辑上的缜密验证，不但缺乏哲学上的关照，也缺乏实践上的验证，限于自说自话的境地。总体上，谈体会式的思辨文章，远多于严谨的科学分析。这对于全面理解治理理论、服务于实践发展都是无益的。
（四）中国化研究：国家治理视野下治理研究的路径
国家治理体系与能力现代化目标的提出，既为治理研究提出挑战，又带来了机遇。接下来的研究可能有必要从以下几个方面努力：
其一，探索治理理论的“中国化”边界。从哲学层面来看，治理理论内含的自由主义、公共选择理论与中国特色社会主义理论是缺乏兼容性的，甚至是对立的。从官方所论述的国家治理内涵和体系来看，“党的领导”被放在一个重要的位置，这几乎解决了治理理论中“国家主体”弱化的问题，将治理拉回“党和国家”发挥核心地位的中国语境。在这种情况下，是高擎自由主义大旗，强调国家和其他主体地位平等，还是关照中国国情，特别是考量“党的领导”情境下的治理实践，进行“中国化”的修正，想必不难回答。需要郑重回答的是，治理理论如何与中国特色社会主义国家理论对接？在突出国家地位的视野中，国家在治理中的边界是什么？其他组织和公民的地位作用如何体现？在这些问题上做足功课，才能避免“削足适履”或“教条主义”的倾向。
其二，立足中国实践的“过程性”研究。“选择性”应用和“粗放性”逻辑，对于解读或指引中国实践都是无益的，容易引发认识上和方法上的错乱。正是由于这样的逻辑，学界在为中国问题开出的治理药方，大多集中并且止于“社会参与，政府与社会合作共治”这个层面，治理一时间成为解决所有问题的万能膏药。至于该怎么做，需要什么样的基础，可行性在哪里？学者们并没有费力回答。对于中国而言，当下最重要的是认定治理实践的领域，进而全程性地追踪不同的实践。综合考察国家、市场、社会、公民究竟是如何进入治理领域，在不同阶段、不同的行为是如何引发了不同的治理实践？效果和产出又如何？这样的研究更加珍贵和必要。
其三，进行不同模式的“差异性”研究。如同治理理论一样，治理实践也并没有一个统一的标准，展现出千差万别的景象。不同区域、领域、行业的治理实践，也有不同的逻辑。例如，国家自上而下的权威逻辑、市场的平等交换逻辑、社会的合作沟通逻辑，既要在治理领域中达成一致和调适，也要在不同的治理实践中，进行不同权重的配置。这些行为逻辑的组合方式和权重配置，必然形成治理实践的诸多差异。这就决定了不能用一把尺子、一个模式来衡量治理。特别是对于中国这种区域、阶层、行业与城乡差别较大的国度，更应该考察不同的治理模式。例如，有的领域可能市场因素可以多一些，有的领域要社会因素多一些，一股脑地强调多元也是不对的，进行切合实际的“差异性”研究才是必要和可行的。

[①]本文为国家社科基金（13CZZ030）和教育部社科基金（12YJC810026）的阶段性成果。原文刊载于《湖南师范大学社会科学学报》，2015（4）。收录本书时有所增改。
参考文献：[1-107] 略

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